aqdof 在公益诉讼的网状结构中，检察机关与审判机关在适用法律方面的认识面更易形成合力，共同推动行政领域与司法领域法律适用的协同性。
相对于既往历次党的重要文件对中国特色社会主义制度的表述来说，十九届四中全会《决定》对中国特色社会主义制度特征的描述突出了制度体系的特点，进一步深化了中国特色社会主义制度的理论品格与实践特征，实现了从制度建设到制度体系构建的历史性跨越，成为判定中国特色社会主义制度成熟和定型的重要理论标准和政策依据制度体系一词进入党的正式文件始于党的十七大。我国是社会主义国家，社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。
事实证明，党纪国法双管齐下，才能编织起约束权力的更加严密的制度笼子。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。党的十八大报告在一般意义上提出制度体系概念的同时，还重点提出了要加强党内民主制度体系建设，指出健全党内民主制度体系，以党内民主带动人民民主。党的十九大使用了完善制度建设目标的提法，形成了中国特色社会主义制度建设从成熟、定型到完善的逻辑演进路线，科学地解释了从党的十四大以来过去三十年中制度建设的各项政策目标的连续性以及从现在起到本世纪中叶未来三十年中制度建设不断发展的政策方向，增强了中国特色社会主义制度建设的理论说服力和实践指导作用。从现实意义上来看，十九届四中全会《决定》涉及到制度一词222次，通篇全面和系统地回答了中国特色社会主义制度的性质、存在形式、重要内容、基本特征和框架体系等等理论问题，科学和系统地总结了建国70年来，特别是党的十一届三中全会以来我们在中国特色社会主义制度建设方面取得的各项实际成就，既肯定了当下中国特色社会主义制度的现状，又指明了中国特色社会主义制度未来发展的方向，具有指引中国特色社会主义制度建设行动纲领的重要作用。
把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。法治要能发挥自身的治国理政的作用，首先要依赖于法治自身的制度化水平。普通传染病预警主要是对各级各类政府机构和预控机构与医疗机构作出的，在正式作出后并非必须向社会公布。
在SARS等疫情中，正是由于大众参与和媒体监督的缺失，导致预警功能的丧失以及最后无法挽回的局面。从不同机构之间的权限配置看，整个预警工作过程主要涉及内部报告和沟通，相关法律并没有明确规定向个人或社会公开的机制。传统思路是在既有层级式央地权限配置模式中，借助互联网和现代信息技术来发展传染病自动预警系统。在政府、卫生行政部门和疾控机构组成的横向序列中，疾控机构的专业性是最强的。
如前文所述，现行法律法规基本上将预警主体限于各级人民政府，除国务院卫生行政部门有权作出预警外，县级以上地方卫生行政部门均无权作出预警。比如，县级以上地方卫生行政部门应当及时向本行政区域内的疾控机构和医疗机构通报传染病疫情信息。
如学者所说，疾控机构和政府相互作用的很多行为都是为了建立合法性以获得政府支持，尤其是在政府推行疾控机构改革之后，机构自主性减少，受政府财政的影响很大。实际运作情形也是如此，卫生行政部门并不能完全自主决定何时发布何种信息。[20]但此种思路无法在根本上解决地方政府应预警却不预警的问题。但各级卫生行政部门承担着相关的具体预警工作职责，国务院《突发公共卫生事件应急条例》具体落实了县级以上地方人民政府建立和完善突发事件监测与预警系统的职责，同时明确规定了县级以上各级地方卫生行政部门确保监测与预警系统的正常运行的工作职责。
[36]孟天广、张小劲：《大数据驱动与政府治理能力提升——理论框架与模式创新》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2018年第1期，第21-22页。[11]这种效果又与全球化交融在一起。疾控机构在实践中总是服从于本级卫生行政部门的绝对监管并最终接受本级人民政府的绝对领导，其作为公益性事业单位的独立性因此大打折扣。比如在此次新冠肺炎疫情从出现到暴发的过程中，整个预警制度受到巨大考验，其背后的央地权力配置结构也成为学理反思的对象。
[4]宪法与行政法上的报告通常体现着报告者受报告听取者领导的关系，而行政过程中的上报则另具科层制意味。在现代风险社会，不仅预警机构面临充满风险的社会，而且执法机构自身也沦为风险系统的组成部分，行政执法中的任性、怠惰、生硬以及寻租等不规范情形都导致执法风险时刻伴随左右。
[36] 我国宪法规定的国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，坚持中央的统一领导这一前提，集中力量办大事正是其显著优势，这在本次疫情的后期防控中得到了充分体现。大数据驱动下政府治理的职能优化应从中央到地方简政放权，从而最大限度地激发市场主体和社会主体的活力，实现现代政府治理的分权化和网格化、民主化与法治化。
[29]习近平：《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话（2020年2月23日）》，《人民日报》2020年2月24日，第2版。[33]See Gina Samaan et al. , Rumor Surveillance and Avian Influenza H5N1,11 Emerging Infectious Diseases 463-466(2005). [34]See The Whistleblower Protection Act of 1989,5 U. S. C. 2302(b)(8)-(9), Pub. L. 101-12. [35]《切实提高治理能力全力应对疫情大考》，《经济日报》2020年2月19日，第12版。[8]宪法中的双重领导多指地方人民政府同时受本级地方人大和上级政府的领导，行政组织法中的双重领导多指地方职能部门同时受本级政府和上级职能部门的领导，参见王建学：《论地方政府事权的法理基础与宪法结构》，《中国法学》2017年第4期，第133-135页。那么，在我国突发公共卫生事件预警制度中，中央和地方的权限是如何分配的，其配置方式存在哪些问题，又应当如何以优化央地预警权限配置为抓手完善我国国家纵向治理制度？本文旨在初步探讨这些问题，既对改革预警制度提出具体建议，也为完善国家纵向治理提供一般思考。一方面，各级疾控机构承担传染病监测职责，通过收集和分析相关信息进行主动监测并发现传染病疫情。[26]因此，预警主体必须随时对风险的状况进行科学评估，从而更准确地作出预警决定。
如沈岿教授所说，是否启动传染病应急防控以及相关信息的发布，并不只是一个专业判断的问题，完全可能涉及对其他因素的考量，因此，必须交给政府决定。疫情信息报告、通报渠道不畅，修订草案在总体思路上首先强调突出对传染病的预防和预警，参见高强：《关于〈中华人民共和国传染病防治法（修订草案）〉的说明——2004年4月2日在第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2004年第6期，第435-436页。
[2]在我国，2003年SARS事件暴露了预警机制的短板，因此全国人大常委会于2004年修订《传染病防治法》，不仅将预防为主作为基本方针，而且从国家层面建立了传染病预警制度，[3]2007年《突发事件应对法》则在突发事件的一般框架中强化了突发公共卫生事件的预警能力。[22]层级式预警过程的出口过窄，犹如将鸡蛋放在同一只篮子里，显然无法适应现代社会的预警需要。
当前的央地预警权限配置以层级制为特征，疫情信息漏斗状逐层流动，预警过程出口过窄，并且隐藏着一系列内在矛盾，导致其无法适应现代风险社会的需要。（一）层级式预警过程中的权限配置 基于相关法律法规，预警过程的每一个具体环节都在纵向上涉及各级疾控机构、各级卫生行政部门和各级人民政府的相应职责。
（二）疫情预警信息的漏斗状流动 从前述几个相继环节中的权限配置来看，传染病疫情信息的流动过程形似漏斗，必须通过层层上报最终汇集到有权预警主体。钟南山院士曾建议，CDC地位一定要提高，而且一定要有行政权。[20]《我国传染病预警系统达国际先进水平》，《中国信息界（e医疗）》2014年第11期，第11页。但层级式预警机制在分配央地预警职责时单纯从国家内部视角出发，并没有充分重视央地国家机构的社会基础，因此赋予预警过程以封闭性的特点。
因为在各级突发公共卫生事件应急预案中，预警决定权或预警信息发布权均得到了变通性的分散。然而，现代社会已经是后工业化的信息社会，诚如德国学者贝克所说，第二现代性以及风险已经在其中处于核心地位，第一现代性以及作为其表征的控制、确定性、安全等基本要素已经被社会变革所摧毁。
本文认为，通过增强专业机构的独立性、扩大预警主体的范围和提高预警过程的公开性，层级式的央地权限配置模式可以转变为扁平模式，从而建构包括社会、地方和中央在内的多元高效的预警平台。同时，和社会期待相关的机构绩效可能决定机构未来获得政府投入的多少，成为另一种强制压力，并且这种压力在不断加大。
摘要: 我国在2003年SARS事件后逐步建立突发公共卫生事件预警制度。[27]各级人民政府卫生行政部门根据医疗机构、疾病预防控制机构、卫生监督机构提供的监测信息，按照公共卫生事件的发生、发展规律和特点，及时分析其对公众身心健康的危害程度、可能的发展趋势，及时做出预警。
我国宪法和行政组织法采取普遍性的双重领导体制，[8]特别是行政组织法中的双重领导蕴含着条块制约、信息传播和政治整合等功能，是颇具中国特色的权力监督和制约机制。虽然疾控机构、卫生行政部门和人民政府必须依法承担传染病预警的相关职责，但绝不能将传染病预警视为由国家公权机构所垄断的排他性事务，其预防、应对和治理也绝不应仅局限于国家自身，相反应当包含多元化的各类社会主体。然而，在疫情从出现到预警的整个过程中，中央和地方不同主体因其层级位置和考量因素的不同而存在响应速度各异的情况，由此预警制度实践运作所反映出来的问题是值得深刻反思的。第一，从政治基础上讲，习近平总书记强调，打赢疫情防控这场人民战争，必须紧紧依靠人民群众。
因此，笔者更赞成通过调整不同机构的权限及其相互关系，将其彻底重构为扁平模式，具体而言包括下列三个环节。通报中的下报体现了通报者对被通报者的领导，通报中的互报则具有合作、协助的内涵。
比如港口、机场、铁路疾控机构以及国境卫生检疫机关发现甲类传染病疫情时，应当立即向国境口岸所在地的疾控机构或者所在地县级以上卫生行政部门报告并互相通报。传染病预警信息的及时公布，有利于专业机构提高警惕，提前做好应对准备，有利于大众的积极戒备，防止传染病疫情发生造成的重大损失。
结语：在国家治理中充分发挥央地两个积极性 习近平总书记在主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议时指出：这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。县级以上地方各级人民政府在发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，应当及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话，在发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，应当及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告。
